Az Európai Unió bővítéspolitikája 2019-2024
- 2024. november 11. 14:47
- Forrás: EU-monitor
- Szerző: Lucz Bianka
Mikor és mely államokkal bővülhet az EU? Kommunikációs extázis, gyakorlati fáradtság a jellemző vagy éppen fordítva?
Az elmúlt 20 év margójára
A bővítéspolitika az Európai Unió legerősebb és legsikeresebb szakpolitikája. A tagság perspektívájának felkínálása lehetővé teszi, hogy az Európai Unió egy külső, normatív hatalom szerepében irányítsa a csatlakozási folyamatot, miközben a csatlakozni kívánó államokban meghonosítja saját kormányzási és szabályozási rendszerét. Az EU transzformatív képessége számos értekezésben igazolásra került, mind normatív hatalmi szerepén vagy éppen államépítési tevékenységein keresztül. Ennek ellenére habár az Európai Unió bővítéspolitikájának fókusza a Nyugat-Balkán (és Törökország) volt, az orosz-ukrán háborút megelőző 15 évben a térségből csak Horvátország tudott csatlakozni a közösséghez.
Az elmúlt években az uniós integráció lelassult, melyet a tagállamok eltérő politikai (pl. holland, francia, görög és és bolgár vétók) és gazdasági érdekei (pl. bővítés vs. mélyítés), az Európai Unió jövőjével kapcsolatos törésvonalak (pl. szupranacionalizmus vs. kormányköziség, Jean-Claude Juncker Fehér Könyve) továbbá a nemzetközi körülmények (2008-as gazdasági válság, 2015. évi migrációs válság, a koronavírus-járvány, a 2022. évi orosz-ukrán háború és energiaválság) is tápláltak. Mindazonáltal nem kizárólagosan e körülmények voltak felelősek a bővítéspolitika sikertelenebb időszakáért, azt a csatlakozni kívánó országok felkészületlensége, valamint a cserélődő uniós intézmények által elfogadott stratégiákból és bővítési csomagokból levezetett bővülő feltételrendszer is elősegítette:
- Az Európai Tanács 1999. évi szaloniki csúcstalálkozója megerősítette a Nyugat-Balkán számára a tagság perspektíváját , ugyanakkor a 2003. évi Thesszaloniki Agenda elfogadásáig az Európai Unió csak a tagállami legkisebb közös többszörösön alapuló „a Nyugat-Balkán helye az Európai Unióban van" frázisokat használta - amelyhez az elmúlt 20 évben is előszeretettel tért vissza, amennyiben a nemzetközi körülmények megkívánták. Az Agenda rámutatott, hogy a folyamat gyorsasága és az államok gazdasági felzárkózása az országok akaratától és teljesítményétől függ.
- A 2004. évi nagy bővítési hullám és annak negatív gazdasági és technikai folyamatokra (szavazási rendszer stb.) gyakorolt hatásai habár kétségek közé helyezte a további integrációt, az EU által elfogadott „Bővítési stratégia és főbb kihívások 2006-2007" dokumentum a bővítés folytatása mellett foglalt állást. Habár ennek időintervallumát nem határozta meg.
- 2011-ben az Európai Unió új bővítési csomag áthelyezte a hangsúlyokat az „először a fundamentumok" elvre, amelynek célja az volt, hogy a csatlakozni kívánó államnak mindenekelőtt olyan feltételeket kell teljesítenie, amelyek a jogállamisággal, demokratikus intézményrendszerrel, „jó kormányzással" állnak összefüggésben. Nem véletlen, hogy a 2012. évi bővítési stratégiának a központi eleme a jogállamiság lett, míg a 2014. évi dokumentum az államigazgatást érintő reformokra koncentrált.
- 2012-ben az Európai Unió új tárgyalási keretet dolgozott ki, amelynek lényege, hogy a tárgyalások folyamatában az előrehaladástól függően a fejezetek szabadon lezárhatóvá vagy újranyithatóvá váljanak – ehhez kapcsolódik az Európai Bizottság által kidolgozott ún. időközi tárgyalási kritériumokon alapuló (interim benchmarks) rendszer.
- A 2013. évi horvát csatlakozást után a bővítést hátráltatta, hogy 2015-ben az Európai Bizottság elnöki székében Juan Manuel Barrosot az a Jean-Claude Juncker váltotta, aki kijelentette, hogy az ő mandátuma idején nem várható bővítés. A bővítéspolitika hangsúlya ezért mindinkább a regionális kezdeményezések felé fordult el ismét: ilyen volt a 2014-ben létrejött Berlini folyamat, amit habár a tagállamok többsége az éves szinten megrendezésre kerülő csúcsok alkalmával saját érdekeinek becsatornázására használt fel, a válságoktól terhelt időszakokban az EU napirendjén tudta tartani a kérdést.
- A stagnálás és a 2017-ben publikált Fehér Könyv után az Európai Bizottság a 2018-ban elfogadott új bővítési stratégiájával a bővítési fáradtságán igyekezett túllépni. A dokumentum leszögezte, hogy a csatlakozás az Európai Uniótól és az országok felkészültségétől is függ, a tagság perspektívájának közelségének éreztetésére Montenegró és Szerbia számára a 2025-ös évet, mint rugalmas céldátumot jelölte ki.
2019-2024
2019-től az Európai Bizottság szomszédság- és bővítéspolitikai portfólióját a magyar biztos, Várhelyi Olivér vette át. A felálló Bizottság a magyar biztos vezetésével új bővítési mechanizmust dolgozott ki: a reformok átültetésének monitorozása immáron nem fejezetenként, hanem hat tématerület (clusters) szerint történik, amely amellett, hogy jelentősen meggyorsítja a folyamatot egy rugalmasabb differenciálást is megenged az államok között.
A bővítéspolitikát az új évtized kezdetén azonban válságok állították kihívások elé. Az Európai Unió a koronavírus-válság alatt igyekezett gyorsan reagálni és financiális segítséget nyújtott a térség államainak. A nyugat-balkáni államokat (is) érintő intézkedések meghozatalát az Európai Unió Tanácsának soros elnökségét először betöltő Horvátország segítette. Jellemzően az ezekben az államokban alulfinanszírozott egészségügynek (Montenegróban pl. az éves kiadások 6%-a), illetve turizmusnak (Montenegróban pl. 20%-a a GDP-nek ebből jön) igyekeztek forrásokat allokálni.
2021-ben az EU célja az volt, hogy a nyugat-balkáni bővítést kimozdítsa az állóvízből, ugyanakkor a 2021. évi brdoi csúcstalálkozón elfogadott közös nyilatkozatban a tagállamok „minimumprogramja" volt olvasható: „A Nyugat-Balkán helye az Európai Unióban van". Ugyanebben az évben az Európai Unió véglegesítette a jelenlegi hét éves időszakra vonatkozó többéves költségvetést (Multi Annual Financial Framework – MFF), amelynek részét képzi a csatlakozni kívánó (Nyugat-Balkán és Törökország) államok reformjait támogató, már a fentiekben említett IPA III program. Az IPA III forráskerete a 2021-2027-es időszakra a tagállami hozzájárulásokkal együtt 14,8 milliárd euró, melyen keresztül a tagállami „borítékok" szerint szociális, zöld átállást és digitalizációt érintő projekteket is lehet támogatni. A csatlakozni kívánó országokban jelenleg a 2025. évi reformterveket készítik elő, amelyet a Bizottságnak nyújtanak be jóváhagyásra.
A 2022-ben kitört orosz-ukrán háború geopolitikailag értékelte fel az Európai Unió határai melletti térségeket. Albániával és Észak-Macedóniával a közösség megtartotta az első kormányközi konferenciát, Bosznia-Hercegovina tagjelölti státuszt kapott, Koszovó elindult a vízumliberalizáció útján, Moldova és Georgia szintén tagjelöltté vált. Ukrajna integrációjáról az EU gyorsított pályán döntött, az ország először tagjelölti státuszt kapott, majd a csatlakozási tárgyalások megkezdéséről is döntöttek az uniós tagállamok. A középpontba a háború révén Ukrajna financiális és humanitárius támogatása került.
Bővítési extázis? Meddig tarthat a lendület?
Az Európai Unió bővítéspolitikája visszatért, az uniós polgárság (és politikai kommunikáció) átlendült a korábbi bővítési fáradtságán. A 2022. évi tiranai csúcstalálkozón a bővítéspolitika ismét pozitívabb hangnemet kapott, amelyen az EU egymilliárd euró értékű csomagot jelentett be az energiaválság hatásainak kezelésére. Később a válság tovagyűrűzésének hatására 2022 októberében az Európai Bizottság új bővítési csomagot fogadott el.
A nemzetközi folyamatokkal párhuzamosan az Európai Bizottság egyik legnagyobb eredménye, hogy új pénzügyi eszköz keretében igyekszik támogatni a nyugat-balkáni államok csatlakozásához szükséges strukturális reformokat. 2023 novemberében a testület bemutatta a Nyugat-Balkán Reform és Növekedési Eszközt, amely 6 milliárd euró támogatást allokálna a nyugat-balkáni államok számára 2024-2027-es időszakban: 2 milliárd euró vissza nem térítendő támogatást, illetve 4 milliárd euró EU által biztosított kedvezményes kölcsönt.
Az eszköz egyik újítása az, hogy a pénzügyi folyósítás a kedvezményezett országok által végrehajtott konkrét reformok sikeres végrehajtásától függ. A kedvezményezettek népességi arányszáma és a GDP/fő arány alapján kiszámítják az indikatív juttatást, a folyósítás pedig eredményalapú rendszerben működik. Az eszköz egyfajta versenyt is teremt a régió államai között: amennyiben egy ország nem elégíti ki a forráslehíváshoz szükséges reformtervében vállaltakat, a Bizottság visszatarthatja az adott feltételnek megfelelő pénzeszközök egy részét vagy egészét. Ezt feloldhatja, a kedvezményezetteknek 1-2 év áll rendelkezésükre a feltételek teljesítésére. Ha erre nem (megfelelően) kerül sor, a kombinált érték alapján kiszámított indikatív összeget a következő években újraosztják a többi kedvezményezett között.
A nyugat-balkáni országok (Bosznia-Hercegovina kivételével) 2024 októberében benyújtották reformterveiket a Bizottságnak. Az elfogadott dokumentumok szerint Albánia 922 millió euró, Észak-Macedónia 750 millió euró, Koszovó 883 millió euró, Montenegró 383 millió euró, Szerbia 1,6 milliárd euró lehívására válik jogosulttá. A reformtervekben foglalt összegek 7%-át előfinanszírozásként már idén folyósítják a nyugat-balkáni államoknak. Az IPA III keretében fennmaradó 2024-27 közötti forrásokkal együtt a az új eszköz pénzügyi hatása a Nyugat-Balkánon körülbelül ugyanolyan intenzitással bírhat, mint a kohéziós politika átlagosan az EU tagállamai számára. A reformtervek elfogadását követően az Európai Bizottság következő 5 évre is megválasztott elnöke, Ursula von der Leyen valamennyi nyugat-balkáni országba is ellátogatott, ahol kifejezte elismerését az országok erőfeszítései kapcsán.
Hogyan tovább?
Ursula von der Leyen az Európai Bizottság szomszédság- és bővítéspolitikáért felelős biztosának Marta Kos szlovén jelöltet szánja. Marta Kos korábban Szlovénia Németországba és Svájcba akkreditált nagykövete volt, európai parlamenti meghallgatására november 7-én délelőtt fog sor kerülni. A biztosok meghallgatását, illetve jelöltségükről való döntést követően az új testület december 1-jével veheti fel mandátumát.
A Brüsszelben székelő Bruegel Intézet tanulmánya összefoglalta, hogy milyen kihívásokkal szembesül ma az uniós integráció. Mindazonáltal érdemes visszatekinteni Charles Michel, az Európai Tanács elnökének Bledben tett kijelentésére, melynek értelmében a csatlakozni kívánó államoknak is legalább annyira készen kell állniuk a bővítésre, mint az Európai Uniónak. Amennyiben végigtekintünk az országok előtt álló kihívásokon, számos lépést kell még mind a csatlakozni kívánó országoknak, mind az EU-nak megtennie, hogy előmozdítsa a folyamatot:
Albánia: 2024. október 15-én az Európai Unióval folytatott második kormányközi konferencián megnyitotta a csatlakozási tárgyalások első klaszterét (fundamentumok). Mindazonáltal átfogó reformok váratnak magukra a szervezett bűnözéssel és korrupcióval szembeni küzdelem terén, a demokratikus intézményrendszer és igazságszolgáltatás megerősítése terén: az elmúlt hónapokban miután a különleges ügyészség Sali Berisha, a Demokrata Párt vezetője ellen és Ilir Meta volt államfő ellen is vádat emelt, Plarent Ndreca kormánypárti parlamenti képviselőt közbeszerzéssel kapcsolatos bűncselekmények vádjával állítják bíróság elé.
Bosznia-Hercegovina: tagjelölti státuszát a nemzetközi folyamatok, köztük az orosz-ukrán háború indukálta geopolitikai felértékelődés mozdította elő, amelyet az ország 2022 decemberében kapott meg. A tárgyalások megkezdésének időpontja, azonban bizonytalan. Közel 29 évvel a daytoni megállapodás után az ország politikai működésképességéhez szükséges reformok többízben az államalkotó nemzetek érdekellentétei miatt nem valósultak meg, Milorad Dodik függetlenségi törekvései pedig alapjában kérdőjelezik meg a külpolitikai irányvonalakat.
Észak-Macedónia: 22 éve írta alá a stabilizációs és társulási megállapodást, de a csatlakozás előrehaladását a reformok üteme és tagállami vétók egyaránt nehezítették. A 2018. évi Prespa megállapodás utat nyitott az integráció felgyorsítása előtt, de jelenleg a bolgár érdekek gördítenek akadályt e törekvések elé. A bővítési fáradtságot a társadalom is érzi, a jobboldali VMRO-DPMNE azzal a választási ígérettel térhetett vissza hét év után a hatalomba, hogy megőrzi nemzeti büszkeségét és szuverenitását.
Georgia: jelenleg az október végén tartott választásoktól hangos. A választás tétjét a nemzetközi sajtó úgy tematizálta, hogy az ország a demokrácia és a tekintélyuralmi rendszer, a Nyugat és Moszkva között választ. A korábbi kormányzó párt, a Grúz Álom párt a szavazatok 54%-ának megszerzésével megnyerte a választásokat, az ellenzék szerint az oroszbarát kormánnyal – az ügynöktörvény elfogadása után – tovább mérséklődhet az ország közeledése az EU-hoz. A nemzetközi megfigyelők számos aggályra hívták fel a figyelmet a választás tisztaságával kapcsolatban, az események jelenleg is heves tiltakozásoknak adnak táptalajt.
Koszovó: 2022 decemberében benyújtotta tagjelölti kérelmét, a Szerbiával való viszony rendezetlenségén túl öt uniós tagország nem ismeri el Koszovót államként. Koszovó függetlenedése potenciálisan precedens teremtő jellegű, így nem valószínű, hogy az említett országok álláspontja a közeljövőben változni fog.
Moldova: 2022 márciusában nyújtotta be az európai uniós tagság iránti kérelmét, 2022 júniusában pedig megkapta az uniós tagjelölti státuszt. Az első kormányközi konferenciára 2024 nyarán került sor. Az októberben tartott elnökválasztás és alkotmánymódosításról szóló népszavazás pozitív eredményeket hozott az EU csatlakozás tekintetében: utóbbi keretében a szavazók többsége (50,4%-a) az uniós integráció mellett foglalt állást.
Montenegró: ugyan 33 csatlakozási fejezetet nyitott meg és hármat előzetesen le is zárt, a 2022-től elhúzódó kormányválság a nemzetközi folyamatokkal együtt az integráció folyamatának stagnálásához vezetett. Az Európa Most hatalomra kerülése viszonylagos politikai stabilitást hozott az országban. Montenegró idén nyáron megkapta az Európai Bizottság pozitív hangvételű IBAR jelentését, amellyel lezárhatóvá válnak további csatlakozási fejezetek. Az integráció irányába mutat az is, hogy az ország 2025 január 1-jével csatlakozhat az Egységes Euro Fizetési Övezethez (SEPA). Az ország célja, hogy 2028-ra az unió 28. tagjává váljon.
Szerbia: 2014-ben kapott tagjelölti státuszt, máig a 35 fejezetből 22-t nyitott meg és kettőt zárt le ideiglenesen. Legutóbb -a koronavírus járvány alatt- a zöld klasztert nyitották meg, ugyanakkor az elmúlt két évben előrelépés nem történt. Koszovó Szerbia EU-integrációjának gordiuszi csomója, az integráció kulcsa a Belgrád által el nem ismert állammal való viszony rendezése. A brüsszeli dialógus a tényleges párbeszéden túl számottevő eredménnyel nem szolgált, az ohridi megállapodás pontjait csak részben sikerült implementálni, a 2023. évi észak-koszovói események következtében a felek között egyre nő a feszültség és a szuverenista hangnem mentén történő mobilizáció a jellemző. Aleksandar Vucić államfő várhatóan fog olyan dokumentumot aláírni, amely Koszovó de facto elismerését jelentené, míg Albin Kurti miniszterelnök nem fog autonómiát adni a koszovói szerbeknek.
Törökország: 1999-ben uniós tagjelölti státuszt. Az EU és Törökország 2005 októberében megkezdte a csatlakozási tárgyalásokat, azonban a demokrácia, a jogállamiság és az alapvető jogok terén Törökországban tapasztalható folyamatos visszalépés miatt 2018 júniusa óta megrekedtek az EU és Törökország közötti csatlakozási tárgyalások.
Ukrajna: habár tagjelölti státuszt kapott az Európai Uniótól, az Oroszországgal folytatott háború miatt a tagság vélhetően nem áll meg a realitás talaján. Az ország nem teljesíti a csatlakozáshoz szükséges maastrichti kritériumokat, a tagsággal a négy szabadság szabad áramlása kibillentené a belső piaci egyensúlyt. A jelenlegi szabályozás értelmében tekintettel arra, hogy Ukrajna háborúban áll Oroszországgal, alkalmazni kellene rá a kölcsönös segítségnyújtási klauzulát (EUSZ 42.7 cikk) is, ami további forrásallokációt követelne meg. Mindemellett a tagság a politikai kommunikáció ellenére vélhetően tagállami érdekekkel is szembekerülne: Ukrajna a mezőgazdasági alap egyik legnagyobb kedvezményezettévé válna, potenciálisan csökkentve a francia forrásallokáció mértékét; népességszáma alapján a CEPS számításai szerint Ukrajna 9%-os súllyal kerülne be a Tanácson belüli döntéshozatalba, míg Németország 18,59%-os súlya 16%-ra csökkenne. Ez azt is jelentené, hogy a döntéshozatalban a lengyel-ukrán tengely nagyobb érdekérvényesítő képességgel rendelkezne, mint Németország.
A bővítéspolitika a következő években is az Európai Unió egyik központi szakpolitikája lesz, a legtöbb figyelem várhatóan Ukrajnára és a nyugat-balkáni államokra fog szegeződni. Mindazonáltal ez azt is jelenti, hogy az újonnan felálló Bizottságnak nem csak a bővítés előtt álló országok reformjait, hanem a saját intézményrendszerének (pl. parlamenti képviselők száma, biztosi portfóliók, döntéshozatali mechanizmusok, költségvetés) reformját is végre kell hajtania, hogy képes legyen új államok felvételére.
A fenti dokumentum végén a szerzők 15 pontban fogalmaztak meg javaslataikat, melyből a legfontosabbakat az alábbiakban emeljük ki:
- Az EU transzformatív képességének helyreállítása. Világos feltételek meghatározása a reformok tekintetében az előrehaladás érdekében.
- Hitelesség helyreállítása. Céldátum megfogalmazása a tagjelöltek számára, amely pozitív versenyt generálhat az államok között. Rugalmasnak kell lennie, az Európai Uniónak nem szabad garantálnia a csatlakozást, az csak a tagjelöltek felkészültségével történhet meg.
- Érdemeken alapuló előrehaladás. Ukrajna és Moldova uniós integrációjának felgyorsulása nem hordozhat hátrányt a Nyugat-Balkán számára.
- Nagyobb specifikáció. A demokratikus kormányzás megőrzése, a bővítési folyamat világosabb feltételekkel és részletesebb reformkövetelményekkel való kiegészítése tekintettel arra is, hogy Ukrajnának részletes útmutatásra lesz szüksége a háború után a hadiállapot megszüntetéséhez és állami intézmények függetlenségének helyreállításához.
- Csatlakozási tárgyalások egyszerűsítése. 27 tagállam több mint 150 vétójoggal rendelkezik a tárgyalások során. Emellett az Európai Parlamentnek és minden jelenlegi tagnak ratifikálnia kell a végső csatlakozási szerződést. A folyamatot egyszerűsíteni kell. A Bruegel javaslata szerint a tagállamok továbbra is egyhangú döntést kell, hogy hozzanak a fő mérföldköveknél (pl. tárgyalások megkezdése és befejezése), de a technikai lépések esetében a (vélhetően minősített) többségi döntéshozatalra térnének át.
- Mechanizmus a bilaterális viták normalizációjára. Az Európai Unió közvetítő szerepének előmozdítása a viták rendezésében különösen a Nyugat-Balkánon (Szerbia és Koszovó).
- Tagjelölt országok integrálása az Európai Unió energiapolitikájába és infrastruktúrájába.
- A Nyugat-Balkán számára folyósított források növelése a következő hétéves költségvetésben.
Az elmúlt években e javaslatokhoz hasonló gondolatmeneteket dokumentumok (francia-német javaslat, Draghi-jelentés) láttak napvilágot. A kritikus hangok szerint azonban a szakpolitikák közötti további szinergiák teremtése (egzakt indikátorok nélkül) a bővítési folyamat komplexitását és a tagjelöltek bővítési fáradtságát emelnék, mely mellett tekintettel arra, hogy az európai intézményrendszer reformjához szükséges szerződésmódosításokat 27 tagállam érdekeinek megfelelően 5 év alatt kellene megvalósítani, kérdések közé helyezi a 2030-as csatlakozási céldátum megvalósíthatóságát.